“防風險”是2017年我國經濟領域的關鍵詞。中央經濟工作會議提出，要把防控金融風險放到更加重要的位置。近年來，風險點在各個市場時隱時現，包括地方融資平臺風險、銀行業不良貸款風險、保險業跨市場投資風險、債券市場信用違約風險等。那么，國內金融風險到底有多大？如何看待這些風險？解決路徑有哪些？能否既讓風險平穩釋放又不引起市場過度波動？從今天起，我們推出系列報道“金融風險怎么防”，聚焦一些重要領域存在的風險點，希望得到各方關注，為破解相關問題提供有益參考。
——編者
隨著新《預算法》出臺，地方政府舉債行為得到規范，但短期內地方融資平臺清理和轉型仍面臨較大困難，一些地方開始通過PPP、政府基金變相融資、違規舉債，導致政府隱性債務風險增加。目前我國地方政府債務風險知多少？地方融資平臺借的債該由誰來償還？在融資平臺規范后，還有哪些新的風險點需要防范？針對這些社會關注的熱點問題，本報記者進行了調查采訪。
地方債務風險來自哪兒？
前幾年，融資平臺四面開花，地方政府“借道”舉債，導致政府債務快速上升。2015年已有100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%
“我國政府債務風險總體可控，但局部地區的風險不容忽視。”財政部預算司副司長王克冰說，截至2015年末，全國地方政府債務16萬億元，中央政府債務10.66萬億元，政府債務負債率為38.9%。預計截至2016年末負債率不會出現大變化。從國際上看，發生債務危機的國家，基本上債務水平都遠遠超出“警戒線”。比如，希臘當年就是政府債務率在125%左右時出了問題。
“從總量看，我國政府債務規模不僅低于60%的國際警戒線水平，也低于國際上50%的一般債務水平。”上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建認為，需要關注的是，在經濟下行壓力下，一些地方財政收入面臨較大不確定性，局部地區的風險將更突出。
地方債務的風險到底有多大？
2015年底，全國人大常委會部分委員的調研結果顯示：我國有100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%，少數省份債務率也超過100%。財政部通過風險評估，將全國90多個市、300多個縣納入風險預警名單，還有部分省、市、縣被列入風險提示名單。
這些風險是怎么形成的？
“主要是2014年底之前，一些地方存量債務積累過多，加之自身財力有限，導致債務率居高不下。”中國財政科學研究院院長劉尚希說，前幾年，地方發展沖動夾雜著政績沖動，融資平臺四面開花，地方政府“借道”舉債，導致政府債務快速上升。
財科院課題組對地方財政經濟運行情況的調研結果顯示，以中部的湖南省為例，前些年，政府性債務累積規模較大，但由于財政收入放緩、支出快速增長，政府債務日漸沉重。到2015年底，全省政府性債務達2847.69億元，融資平臺是舉借“主渠道”。
“截至2014年底，全國地方政府存量債務達15.4萬億元，大部分是通過融資平臺舉借的。” 王克冰介紹，2015年1月1日起，新預算法生效，明確規定地方政府舉債只能發行政府債券，不得以其他任何方式舉債。這意味著，地方政府通過融資平臺舉債，再也行不通了。
針對局部地區風險較大問題，去年國務院印發了《地方政府性債務風險應急處置預案》，要求地方加強預警監測，不僅要監測地方政府債務，還要監測地方中長期支出事項如政府購買服務、PPP，切實防范區域性和系統性風險。
融資平臺的新債誰來還？
“子債父不還”，誰借誰還、風險自擔，企業債務不得推給政府。2015年以后，對于融資平臺債務，地方政府不會“兜底”，不承擔償還責任
“前些年地方政府舉借債務，主要靠融資平臺。通過融資平臺舉債融資，一個突出問題是運作不夠規范，融資規模迅速膨脹。”山東省財政廳負責人介紹，這兩年該省已對融資平臺公司債務全面清理，剝離融資平臺公司政府融資職能、關閉空殼類公司等，進一步消除風險隱患。
地方融資平臺并不是一個法律概念，它的真實身份就是企業。其特殊性在于，大股東是地方政府，成立的目的也是為政府項目融資。“盡管如此，地方融資平臺公司舉借債務，依法不屬于政府債務，地方政府不承擔償還責任。”財政部有關負責人強調。
但不少金融機構似乎并不這么看。某銀行分支機構負責人坦承，面對經濟下行壓力，資本收益率在下降，找到好的投資項目不易。把錢借給融資平臺，有地方政府作背書，資金安全收益有保障。“融資平臺是政府開的，總不能賴賬吧？就算將來融資平臺出了問題，后面還有政府這個大股東呢！”
那么，把錢投給融資平臺公司，如果將來融資平臺沒錢還，是不是地方政府要“兜底”，替它把錢還上？
“可以肯定地說，這種想法純屬主觀臆斷，或者說是一廂情愿。”王克冰提醒，2015年以后融資平臺的債務，政府不會“兜底”。金融機構在給融資平臺公司放貸時，需注意風險。
去年，國務院發布意見，明確規定政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，要做到誰借誰還、風險自擔。融資平臺是企業，政府不能通過它舉債，否則就是違法行為。
然而，在這些規定面前，一些銀行、信托、基金等機構耍“小聰明”，借錢給融資平臺企業時，又加上一道“保險”，要求地方政府出具“擔保函”。有的地方政府迫于壓力，以出具擔保函、承諾函、安慰函等形式，對融資提供擔保。
實際上，類似擔保是違法的，也是無效的。去年，財政部對部分金融機構進行核查，確實發現有要求地方人大或政府擔保承諾的情況。對于查出的違規擔保問題，財政部已對有關地方問責，并要求其整改。同時，財政部要求金融機構不得強迫地方政府擔保，也不得接受這樣的承諾。“今后，地方政府債務監管的高壓態勢將持續，對地方政府違法違規舉債行為，將發現一起、問責一起。”王克冰說。
還有不少人關心：2015年以后，融資平臺的債務與政府無關，那之前通過融資平臺舉借的債務怎么算？是不是政府也不認賬了？
這個不必擔心，財政部已有明確說法。2014年底之前的存量債務15.4萬億元，地方政府是“認賬”的。對于這些債務，允許地方在3年左右過渡期內，逐步發行地方政府債券進行置換，納入預算規范管理，分別到期償還。
截至去年9月底，全國累計發行置換債券7.2萬億元，減緩了地方政府集中償債壓力和利息負擔。初步匡算，2015年和2016年累計，地方節約利息支出6000億元。
怎么遏制地方借錢沖動？
財政缺口大，只能靠變通手段彌補，一些融資平臺開始以政府購買服務的方式，繼續為政府提供融資服務。應當避免產生新的“政績工程”負債
記者在采訪中了解到，目前，一些地方政府部門仍存在違法出具擔保函的情況，以及通過偽PPP或政府違規購買工程服務等變相舉債。
湖南省在清理、規范地方政府融資平臺后，一些市縣仍出現了違規舉債、變相融資問題。比如，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式將PPP異化，利用基金進行“優先劣后”分配等，導致政府隱性債務風險增加。“去年前三季度，湖南省財政收入增幅僅4.77%，支出增幅卻達到18.8%。一些縣里缺口更大，只能靠變通手段來彌補。”湖南某縣的財政工作人員道出實情。
國務院辦公廳印發的《政府投資基金暫行管理辦法》明確規定，政府不得回購其他出資人的投資本金，不得承諾最低收益。但江西省武寧縣的一個PPP項目，因社會資本有回報率要求，在承諾回報率后，財政負擔的資金成本不僅大于銀行貸款，甚至大于信托融資，存在風險點。
由于地方“發展依賴項目，項目依賴融資”的現象普遍，地方融資平臺短期內清理和轉型面臨較大困難。各地融資平臺的轉型也是“各顯神通”，一些政府融資平臺開始以政府購買服務的方式，繼續為政府提供融資服務。這種“換湯不換藥”的改革，或將為未來政府債務的增加帶來隱患。
“作為積極財政的重要手段，適度舉債可以加快地方經濟發展，但超出還款能力過度舉債會增加地方財政負擔，引發財政風險。”胡怡建認為，政府盲目為融資“兜底”，銀行把融資平臺信用等同于政府信用，盲目為融資提供支持，導致地方融資平臺成為主要風險點。隨著地方財政收入增長放緩，一些地方的債務風險會更突出。
無論是以前政府融資平臺的問題，還是現在PPP、政府引導基金的亂象，其根源都在于地方政府伸手要錢的沖動。不改變發展理念和思路，即使解決了老問題，仍會出現新的風險點。
胡怡建認為，防范和化解地方債風險，當前的主要任務是消化存量、控制增量，保持政府債務的合理規模。同時，扎牢制度“籠子”，將地方政府債務全部納入預算監督，進行陽光化管理。還要有效轉變政績導向和發展方式，將債務管理真正納入干部考核評價，避免產生新的“政績工程”負債，從根本上遏制地方借錢的沖動。
債務風險事件分幾級？（鏈接）
去年，國務院印發了《地方政府性債務風險應急處置預案》，將債務風險事件按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。
政府性債務風險事件監測主體為省級、設區的市級、縣級政府。經濟開發區管委會等縣級以上政府派出機構的政府性債務風險事件按照行政隸屬關系由所屬政府負責監測。
其中，Ⅰ級（特大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約；省級或全省（區、市）15%以上的市縣政府無法償還地方政府債務本息，或者因償還政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；省級或全省（區、市）15%以上的市縣政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；全省（區、市）地方政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上；省級政府需要認定為Ⅰ級債務風險事件的其他情形。
根據《預案》，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。地方政府要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，相應及時實行分級響應和應急處置。
若實施地方政府財政重整計劃，必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。
（來源：人民日報）
